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公用事业价格监管的实践与思考

2018-11-23 18:57     中国发展网

李树新

政府对重要公用事业价格进行监管,是《价格法》赋予的重要职责,也是确保社会主义市场经济平稳运行和社会和谐发展的重要措施。然而,如何做好社会主义市场经济条件下的政府价格监管工作,是一项常做常新的课题。本文拟结合潍坊市近几年价格行政管理的实践,对公用事业价格监管谈一点粗浅的看法。  

一、近几年公用事业价格监管的实践

潍坊市是对公用事业经营体制进行社会化改革较早的城市之一。目前城市公用事业当中的供水、燃气、供热等都已经实现了经营主体的社会化,其资本募集方式有的是政府与外资合资,有的是民间资本独资,有的是民间资本控股,政府已从这些领域退出,只负监管责任。

公用事业经营模式的改变,给政府价格监管带来了新的课题。政府对必须对其价格进行管制,确保人民群众的利益不受损失,还必须满足经济社会发展的需要。为达到这些目的,潍坊市在公用事业价格监管方面做了一些有益的探索。

(一)制定科学、合理的价格调整启动条件

由于政府价格管制具有强制性和相对稳定性等特点,一定程度上限制了价格对资源有效配置作用的发挥,限制了经营者的经营自主权。如何克服政府管制价格的不足,最好的办法就是根据经营者经营成本的变化和经济社会发展需要,适时、科学的调整政府管制价格。在这方面,我们的主要做法是规定利润率指标和成本控制指标。即当经营者成本超出定价时成本指标数值不足以获得合理利润时即启动调价程序,成本利润率一般掌握在3-6%。目前,对供水和供热采取的是经营成本和利润率指标控制。对于燃气价格采取的是上下游联动的措施,规定:燃气销售价格随购气结算价格的涨跌做同向调整,并且以不少于一年为一个周期。若周期内上游价格变化达到或超过10%,在本周期末相应调整燃气销售价格;若周期内上游价格变动未达到10%,则下一周期累计计算,直到累计变化幅度达到或超过10%时,才对燃气销售价格进行调整。 价格联动的计算公式为:燃气价格调整额度=(计算期燃气综合购进价-基期燃气综合购进价)÷(1-城镇管网损耗率)。燃气综合购进价格是指分类燃气的实际购进价格(含税)的气量加权平均值。气量按照计算期实际采购量确定;城镇管网损耗率由政府价格主管部门按行业先进水平核定。

(二)确定适当的价格管制形式

公用事业产品都与人民群众生活密切相关,但其影响程度又各不相同,因此应根据各自的特点确定适当的价格管制形式。主要采取了以下几种形式:

1.固定价格水平。这种形式主要用于燃气价格监管。燃气使用具有一定的刚性,价格敏感度较低,提高或降低价格对消费量影响不大,调整价格时更多的是考虑满足需求,补偿成本,取得合理利润。因此对其使用固定价格水平的管制形式。目前潍坊城区居民用燃气(天然气)价格为每立方米2.5元;桑拿、洗浴、美容美发用天然气每立方米3.32元;车用压缩天然气每立方米3.12元;其它用气每立方米3.02元。

2.同一种产品实行不同的价格管制形式。即对同一种公用事业产品根据消费对象不同分别采取不同的价格管制形式。这种价格监管方法主要用于供热价格管理。从2008年开始,城区供热价格管制形式由单一的政府定价改为生产经营用热实行政府指导价,允许供热企业在中准价格基础上实行不超过10%的浮动幅度,居民采暖用热实行政府定价。这样做的好处是既适当扩大了供热企业的定价自主权,又确保了居民采暖用热价格的稳定。

3.阶梯式价格。目前这种价格管制形式主要用于城市供水价格监管。其主要内容是:将供水价格分为不同的阶梯,对不同的消费额度执行不同的价格。实行阶梯式价格管制,对用户来说可以用较低的价格满足基本需要;对经营者来说可以确保补偿基本经营成本,并取得合理利润;对于国家来说可以限制过度消费,保护资源环境。这种价格形式充分体现了“谁用谁付费,多用多付费”的经济原则。对于计量价格中的超额利润部分,由政府集中收缴。具体政策内容是:将水价计量基数分为三级:第一级水量基数是居民基本生活用水量,按家庭常住人口和每人每月用水量3.3立方米核定;第二级是改善和提高居民生活质量用水量,为超过第一级水量100%(含)以内部分;第三级是满足特殊需要用水量,为超过第一级水量100%以上部分。第一级水量执行居民生活用水到户综合水价;第二级水量价格在第一级水量价格基础上加价50%;第三级水量价格在第一级水量价格基础上加价200%。阶梯式计量水价中超过基础水价部分的加价收入上缴同级财政,实行“收支两条线”管理,专项用于城市居民生活用水一户一表改造资金补助和城市节水工作。

(三)建立合理的补偿制度

合理补偿是指政府对管制价格的利益相关方因价格调整而承受的损失,或者增加的超出其经济承受能力的负担,或者因消费给资源、环境造成的损失进行的经济补偿。政府管制价格的商品或服务大部分都具有社会福利性特点。这一特点决定了政府在制定该类商品或者服务价格时,需要兼顾经营者、消费者利益和社会效益。当条件不成熟,三者利益不能兼顾时,政府应当按照公平、公正的原则,对其中受损失的相关方进行经济补偿。目前补偿的对象包括三类:

1.对消费者生活费用补偿。对消费者补偿的前提条件是价格调整幅度超过消费者经济承受能力。具体补偿标准是根据居民的可支配收入、消费结构和价格调整幅度确定。潍坊城区2007年调整供水价格,2008年调整调整供热价格时,就对低保居民因价格调整而增加的生活费用支出全部由财政予以补偿。

2.对经营者成本补偿。市场经济条件下一般不提倡对经营者进行价格补偿。确因价格政策原因,或经济社会发展需要,使应该调整的价格未得到调整或价格调整幅度不足以补偿经营者成本增加额度,并获得合理利润,给经营者造成非正常经济损失,政府应给予经营者经济补偿。2008年调整供热价格时,政府根据社会承受能力、本地经济发展情况及2009年供热成本可能发生变化等情况,决定这次价格调整不一次到位,差额部分由财政给予补偿。

3.对环境保护补偿。对因消费而造成环境污染的产品,加收污染物处理费,用于对污染物的处理。潍坊市于2001年就出台了水资源费和污水处理费政策,将这两费核入水价中,与水费一起收取,用于保护水资源和污水处理。

二、公用事业价格监管制度建设的思考

(一)规范政府监管价格的定价成本构成,建立社会平均成本公布制度

在政府管制价格调整方面,目前主要存在三方面的问题:一是定价主要依据经营者实际成本,而不是社会平均成本;二是监管部门不能随时掌握经营者真实成本信息;三是政策规定不清,完全成本和部分成本很难界定。经营者往往隐瞒政府投入和政策优惠带来的成本减支因素,以全部实际成本没有得到足够补偿为由,要求政府补偿或提价。鉴于以上原因,要规范政府管制价格定价成本构成,并建立社会平均成本调查和公布制度。明确规定下内容:针对不同商品的经营特点,划定定价成本的核算范围;根据居民消费价格指数,参考社会平均收入增长因素,确定工资增长率;根据当地行业的技术进步率、劳动生产率和国内外同行业先进生产率等因素,确定经营成本下降率;明确规定政府投入、政策优惠带来的成本减支因素冲抵经营成本;根据当地实际情况和行业特点,明确规定经营者资金的使用方向和使用效率。在规范定价成本构成的基础上,建立社会平均成本调查公布制度。在目前全国统一调查条件不成熟的情况下,可先以省为单位开展经常性社会平均成本调查测算工作。同时根据商品的生产运输条件规定各地的成本调整系数。

(二)建立完善政府管制价格商品经营信息披露制度

目前,政府价格监管部门与经营者在生产经营信息方面存在着严重的不对称现象,而这些信息对于价格监管又是必须的。所以应该通过立法强制经营者或者相关部门披露相关信息,解决价格监管部门、消费者与经营者信息不对称问题。披露信息的内容主要包括:经营者财务状况、与成本相关的生产技术指标、发展规划、行业指导意见等。属于经营者个体的信息,由经营者定期公布;属全行业的信息,由行业协会或政府主管部门公布。

(三)明确规定价格补偿的条件和标准

对消费者或者经营者进行价格补偿是公用事业经营市场化后必须面对的问题,我们现在所要解决的是如何进行补偿。当前迫切需要通过制度建设来规范政府价格补偿行为,确保公用事业市场经营主体的健康发展。要明确规定在什么条件下进行补偿及补偿的依据、标准和范围,建立价格调整与经济补偿协调进行的价格调整机制。

(四)建立相关价格调整与成本上升联动机制

在市场经济条件下,政府实行价格管制实际上是对经营者定价权的一种剥夺,在一定程度上限制了价格杠杆作用的发挥。为克服政府管制价格的不足,应根据不同商品的生产经营特点、经营成本变化和经济社会发展需要,建立相关价格调整与成本上升联动机制,适时、科学的调整政府管制价格。目前建立的石油价格定价机制就是一个很好的范例。类似的联动机制还可以在燃气、供热、供水等方面建立。

(五)建立补偿资金筹集制度

目前,政府在价格方面的补偿支出基本上都是临时性的,没有固定的资金来源,给补偿措施的落实带来了一定的困难。因此,政府应建立价格补偿资金专门的来源。在制度设计上,可通过完善价格调节基金或设立专项基金来制度来完成。基金的筹集可多渠道进行,包括:从资源性垄断性产品中征收;从政府定价商品和服务的提价收入中征收;将实行超额利润政策定价取得的超额利润收缴国有;按照财政收入的一定比例预算筹集等。

(作者单位:山东省潍坊市物价局)

【责编:高杨】
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