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青岛探索推行公交票价柔性管理

2018-10-10 16:19     中国发展网

苏长征  周  峰

政策具有刚性约束力,依法制定的价格政策,管理相对人应当不折不扣地予以执行。公交票价政策,涉及广大群众的切身利益,一直是各级政府关注、社会关心的价格热点、难点问题。政策调整涉及面广,牵一发而动全身,社会影响广泛。市物价局认真践行以人民为中心的发展思想,在落实我市现行公交票价政策的过程中,主动融入改革发展的新时代要求和地方特色,从先行试点、决策决定、执行落实3个维度,快慢相济、张驰有度,刚柔相成、以柔克刚,既保证了政策落实的平稳有序,又满足了人民群众的出行需求,促进了政策的科学化、民主化,展现了“柔性管理”的魅力,彰显青岛特色。

 一、城市公交票价管理基本情况

(一)公交发展现状和票价形式

改革开放40年来,我市市区(中心城区)由1978年的244.4平方公里扩大到2017年的3303.13平方公里,增长12.5倍。市区人口由1978年的168万人增长到2017年625.25万人,增长2.7倍。全市生产总值由1978年的38.43亿元到2017年的11037.28亿元,增长286倍。我市公交发展与经济社会发展是相辅相成的,我市市区(不含西海岸新区、即墨区,下同)地面公交线路有295条,公交经营企业2家,公交车5265辆,其中空调车为2533辆,占比48%。

我市现行地面公交票制票价政策是2000年制定的,票价形式有两种,一种是单一票制,这种票制居多数,有273条公交线路执行此票制,其中,普通车线路231条,票价1元;季节性空调车线路23条,开启空调时票价2元(空调开启时间为每年的7月1日至9月15日、12月1日至次年的3月15日止)、不开空调时票价1元;常年空调车线路19条,票价2元。另一种是累进票制,涉及有22条公交线路,1元起价,可坐12站,每增加6站0.5元进位。持琴岛通普通卡(IC卡)乘坐公共交通票价优惠20%; 学生卡半价优惠;老年卡60-64岁的老人半价优惠、65岁以上老人免费。乘坐公共交通一小时内换乘可享受1次换乘优惠。

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(二)地面公交票价政策执行过程中面临的问题

2013年我市成为国家新能源汽车推广应用示范城市,公交行业成为新能源汽车应用的“大头”,相比较燃油的传统公交车,新能源公交车配置升级,人民群众可享受品质化、多样化的公交出行服务。近年来配置的1753辆空调车已在134条普通公交线路运行,其中88条线路全部配备空调车,其余46条线路部分配备空调车、实现两种车型混合开行。但上述配备空调车的线路仍执行1元的普通线路票价。每到夏季天气炎热时,部分市民通过多种渠道要求普通公交线路上运行的空调车开启空调,而公交运营企业则认为,若要开启空调应当执行季节性空调车线路票价,否则拒绝开启空调。

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考虑到近年来我市公交线路配置的空调车已逐渐普及,部分普通公交线路已经具备了落实季节性空调车线路票价政策的硬件,市物价局会同市交通运输委、市财政局共同研究认为,如不落实2元的季节性空调线路票价政策,或者不符合优质优价、质价相符的原则,或者将导致普通公交线路运行的空调车因开启空调增加运行成本,公交运营企业不予开启,群众不满意的“窘境”。为破解这一难题,既让群众清凉度夏,满足市民公交出行需求,又兼顾企业和社会的承受能力,市物价局等三部门及时启动了落实现行公交线路票价政策的工作。

二、先行试点,以审慎对接柔性

先行先试,主要着眼于公交票价政策落实的复杂性,敢于啃硬骨头,先进行试点探索,把握好改革节奏,发挥基层首创精神,积小胜为大胜,抓好试点工作,及时总结试点经验,使改革不断见到实效。

我市对部分符合条件的线路落实现行公交票价政策,是在现行地面公交票制票价政策框架内进行,不是对公交票制票价政策的重新制定或调整。市物价局、市交通运输委、市财政局三部门按照短期试点、取得经验再尽快在面上推开的原则,从2016年7月起选取个别公交线路开展试点,积累可复制可推广的经验。通过调研论证,根据公交线路运营和空调车配备情况,选择两条普通公交线路(15路、25路)试行“一线两制”票价,同一条公交线路上运行的非空调车票价政策不变,运行空调车的实行季节性票价政策;选择3条全部配备空调车的公交线路(31路、605路和606路)试行季节性空调票价。选择上述公交线路进行试点主要基于两点考虑:一是上述5条公交线路可替代的普通公交线路较多,二是上述5条公交线路均为开行前沿一线的旅游线路,外地游客较多,对乘坐舒度高要求高,价格弹性不明显。从试行政策实施后评估情况看,社会反响平稳。根据试行政策的实际效果,市物价局等部门自2017年起正式确定了上述5条公交线路的票价政策。

三、决策决定,以包容体现柔性

决策决定,主要着眼于践行以人民为中心的发展思想,切实维护人民群众的根本利益,既是从解决人民群众关心的问题入手,真抓实干,提出管用好使的“硬招”、“实招”,又集思广益、“开门纳谏”,最大限度地凝聚改革共识,形成合力。

为提高政府价格决策的科学性、透明度,减少行政决策风险,在试点取得经验的基础上,今年8月3日至8月8日,市物价局等三部门就我市落实现行公交票价政策拟定了工作方案,通过青岛政务网面向社会公开征集意见。此次征集意见采取实名制方式,市民通过登录青岛政务网实名征集意见平台,输入手机号,获取验证码,方可填写意见建议。且填写意见建议不限人数、次数、字数。实名征集意见平台提前设置了对工作方案的两方面内容,广泛听取市民意见建议:一是工作方案是否合理可行?二是工作方案还需要进行哪些方面的修改完善?征求意见期间,通过实名征集意见平台共征集到417条意见建议。在工作方案是否合理可行方面,认为合理的意见有268条,占总数的64.27%,认为不合理的意见有149条,占总数的35.73%。对工作方案需要修改完善的意见和建议方面,经归纳整理,主要集中在以下两点:一是实行季节性票价政策合理可行,建议市区公交车全部配备空调;二是公交应当执行低票价政策,建议对普通线路和空调线路统一执行每人次1元的票价政策,不同意落实现行公交票价政策的方案。

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经研究,市物价局等三部门采纳了支持我市落实现行公交票价政策的意见,主要理由,一是有利于提高公交服务水平,提升旅游城市形象;二是可以充分发挥现有车辆的功能,满足乘客对乘坐舒适性的需求,符合优质优价的原则;三是有利于形成多层次、差异性的票价体系,体现票价的公平性。随后,市物价局等三部门发布文件,自今年8月15日起试行,试行期两年。

文件内容主要包括:一是对混合开行空调车与普通车辆的19条公交线路,试行“一线两制”政策,空调车试行季节性票价,普通车辆仍执行原票价政策不变;二是对全部配备空调车的66条普通线路调整为季节性空调线路,试行季节性票价;对9条常年空调线路,适当降低票价水平,调整为季节性空调线路,试行季节性票价;三是对仍保留的隧道公交等常年空调线路,因客观原因尚未配备空调车的,票价按每人次1元收取;四是其他公交线路,票制票价仍保持不变。

此次我市落实现行公交票价政策,并未采取“凡是空调车均执行空调车票价”的“一刀切”政策,而是按照“公平合理、有升有降”的原则,靶向精准,分类施策。首先,19条公交线路实行“一线两制”,时间成本低又对票价敏感的市民,可选择乘坐非空调公交车,出行的经济成本并没有增加。其次,在以往确定的19条常年空调公交线路中,有9条此次调整为季节性空调车公交线路,这意味着9条公交线路有半年时间是按照1元票价执行。第三,对通行青岛胶州湾隧道的公交线路,因客观原因尚未配备空调车的,降低原有票价水平,按1元票价收取。第四,对23条微循环公交线路(4字头线路)的票价不变,微循环公交的乘客以小区居民为主,他们往往对票价比较敏感。按照文件要求,这些线路具备空调的要开启空调,改善了这部分居民的出行条件,却没有额外增加成本。

四、执行落实,以共治实现柔性

执行落实,主要着眼于统筹协调、统一行动,集中力量落实政策规定,各方面密切配合,步调一致、协同高效推进政策执行落实,进一步提高政策的“含金量”,防止政策执行过程中“走偏”,不断梳理、归纳、总结、提质、增效,通过一系列举措,使人民群众有更多的获得感、幸福感。

此次我市落实现行公交票价政策,不再采取僵化的按公交线路核准票制票价,而是针对部分公交线路混合开行普通车与空调车的实际,试行“一线两制”票价政策,在政策执行前,市物价局、市交通运输委要求公交运营企业合理制定运营计划,确保空调车与其他车辆的开行比例在1:2-2:1之间,在车辆醒目位置标示乘客能够明显辨识的运营车辆类型与票价信息,保障乘客的选择权。同时,公交运营企业主动在所有空调车的前部统一设置了LED显示屏,标注空调车标识、公交线路数字,进一步优化了乘车环境。同时,我们主动做好政策宣传和舆论引导工作,通过传统媒体和新媒体及时发布价格政策和政策解读,并通过青岛物价政务微信发布图解新闻,耳目一新,一目了然,凤凰网、大众网、青岛日报、半岛都市报等媒体进行广泛宣传报道,政策出台后社会反响比较平稳,没有出现大的舆情。

纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行。近期,国家发展改革委修订的《政府制定价格听证办法(修订征求意见稿)》向社会公开征求意见,其中第三十三条规定“政府价格主管部门可以参照本办法有关规定,通过互联网试点开展定价网络听证。网络听证的参加人应当实行实名注册。”我市此次落实公交票价政策,通过实名征集意见平台听取意见建议,与《政府制定价格听证办法(修订征求意见稿)》关于网络价格听证的制度安排高度契合,充分印证了开展网络价格听证的可行性、必要性。从此次征集意见情况看,网民在实名征集意见平台上无论是发表赞同还是反对的意见,所表达的意见和建议都非常理性而且中肯,有的意见具有很强的建设性。比如,许多网民在点评方案优缺点的基础上,还在公交线路设置、空调开启时间等方面提出了许多好的建议,有的网民提出的意见建议多达1千余字,5百字以上的建议占总数10%以上,这些意见建议对今后进一步完善公交票制票价政策的工作大有裨益。

在网络实名征求意见的同时,我们也对网络进行了密切关注,论坛上的网民均为匿名发言,这些网民发表意见有两个鲜明的特点:一是意见表达的独立性不强,易受网帖和其他网民意见的干扰,比如,某论坛有两位网民非常活跃,两人共跟帖32次,都是对空调车季节性票价方案的反对者,受他们言论的影响,多数网民也表达了反对的意见,甚至有部分网友开始跟帖支持方案,后来又跟帖表达反对方案的意见;二是由于虚拟空间的匿名性、无界性、难控性特点,导致网友的匿名发言无所顾忌,不理性表达意见,甚至出现恶意谩骂等不文明行为。通过上述分析可以看出,通过网络征集意见,采取实名制、匿名制两种表达形式的效果是截然不同的。

这项工作启示我们,建立健全公共政策出台前的公开征集意见机制,应采取更为有效的方式,主动借助政务网络新优势,打通并用好与人民群众信息交流的新渠道,引导人民群众有序参与,规范网民的表达方式,从而既充分保障社会公众表达意见建议的独立性,又要教育引导社会公众依法、文明、理性表达,共同营造风清气正的政务公开环境。

(作者单位:青岛市物价局)

【责编:殷晓旭】
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